潘欣榮

（說明：本文第一至三點引自姚欣進《教育公共化的基本原則與成功實例》，第四點之後為潘欣榮撰述）

本文分就三大部分，做為論述教育公共化的理念、教育市場化的現況，以及未來的可行出路等三個部分，說明在面對教育資源短缺的問題時，應該從何切入、解決？

一、什麼是公共化？教育公共化的兩大原則

要談教育公共化，首先必須釐清公共化與國有化、公有化是不同的事。公共化指的是民主參與、自主管理的過程與公共分享的結果，而國有化僅著重社會資源所有權是屬於國家掌控的公有制。

因此，針對今日台灣高等教育來說，教育公共化有兩個基本層面︰其一，大學本身應是屬於與大學運作有直接關係的所有成員們（如學生、教師、職員等）所共同積極參與、民主決策與自主管理的公共機構。其二、大學乃是整體社會一環，它的教育成果將由社會所分享，所以大學運作的主要經費應由整體社會來承擔。換言之，台灣高等教育公共化，就是大學民主自治與大學經費社會承擔。

二、教育公共化的民主自治vs.教育商品化的法人組織

教育部當前對於大學教育法人化的政策，就是要求各大學在組織與財務上仿效市場經濟中的企業體，以公司法人的運作來自我經營、自負盈虧（所以甚至以規模經濟的效益觀念，鼓勵各大學整併，以降低成本、擴大招生）。這將使大學教育機構淪於投資股東們的企業運作，一方面以企業組織的決策來取代校園民主、大學自治，另一方面，則以商品經濟的成本效益為導向，扼殺了大學教育合理發展。

從法人組織的運作來看，根據教育部大學法的修改草案，各大學原來由學校職員、教授、少部分的學生代表等合組的校務會議的大學自治，將改為董事會作為學校的最高權力機構，並明定校外董事人數，不得低於董事總額二分之一。一旦董事會依照投資比例分配主導權，董事人選不是淪為政治酬庸的手段，就是在董事們將本求利的利益心態下，以政治和資本利益直接掌控學校的主要權力，扼殺了目前正起步的校園民主。

然而，如果在教育公共化精神下，大學機構在組織上必須是社會公共的機構，而非任何私人投資的企業體。所以，大學的內部決策與管理應由大學所有成員來共同參與管理的民主自治，而非聽命於投資股東們的企業決策。

三、教育公共化的社會承擔vs.教育商品化的受教者付費

其次，我們再來談談大學學費的問題。

今日各大專院校的教育品質淪於補習班化，主要因為各大學必須自負盈虧（美其名為「財務自主」），必須收支平衡而受制於嚴格的成本考量，來決定各大學所能提供的「教育商品」。

然而一個正常的高等教育需要非常高昂的成本、珍貴資源（如學術人才、學習環境）與長期的積累。這根本不是短期的盈餘或所謂使用者付費能承擔的。教育機構「投資」的成果也不同於一般市場商品可以簡單、立即的呈現出來。高等教育的成本與效益，在市場機制上是無法客觀量化的。這種種的特質，顯示了商品化的運作是無法造就出一個合理的高等教育。

要打破高等教育商品化的惡果，我們就必須全面擺脫所謂自負盈虧、使用者付費等商品交易的準則來規範高等教育運作。我們主張，教育應以公共化為原則，教育成本應擺脫盈虧計算而由整體社會資源來承擔。唯有如此，受教者才能以低廉學費享有高等教育。

擁護高學費、使用者付費的市場派會質疑說，若由社會大眾來負擔高等教育成本，而真正享有教育果實的受教者卻僅付出少許，這豈非不公平？高等教育所培育的知識技能屬於受教者個人，日後這些學生擁有了知識技術而能在職業市場中有較佳薪資報酬，所以使用者付費的原則才符合社會公平。

這種貌似公平的說法，漠視了一個基本事實︰在當前資本主義社會裡，誰才是使用這些專業知識技能的最大獲利者？高等教育的知識技能對誰最有利？它最後的成果僅專屬於受教者個人嗎？這些問題，才是關鍵。

在生產工具私有化的資本主義社會裡，絕大多數擁有專業知識技能的人都是受雇於各大公司，以自己的技能來為企業、老闆創造最大利潤。而在今日知識掛帥的資訊經濟裡，擁有專業技能的受薪者雖有相對較好的薪資，但真正透過這技能而獲利最大的卻是老闆。另一方面，在實際社會生產活動中，這些個人技能所發揮的效益卻是屬於整體社會，是社會生產力的基本要素之一 。

換言之，真正使用高等教育成果的是社會整體（因為客觀的經濟活動是社會化生產而非個人生產），而在資本主義裡獨佔使用這成果而獲利最大的是資本家們（因為這體制保障私人資本利潤）。

恰恰是整體社會需要高等教育的成果，所以由社會來承擔高等教育的成本，乃是理所當然（所謂社會承擔，當然不是人人平均分攤。至於社會應如何來分擔才公平，這是稅制的問題，我們將另文討論）。唯有一個社會不計成本，以全體資源來承擔教育支出，長遠來說才能真正提高整體社會的生產力，才能使全體社會獲致最大的利益。

在社會利益為最優先的取向下，能接受高等教育，乃是台灣社會大眾應有的基本權利之一。但高等教育的公共化只提供了大眾受教育的公平機會，而絕非是盲目的慈善事業。由於每人的學習能力、動機不同，每人的生涯規劃也不同，高等教育不是全民都要接受或能完成的國民義務，而是一個可以選擇的基本權利。

四、回顧教育經費政策改革八年成果

以下，回顧教育資源短缺的開端，探討教育市場化如何出現？以及能否解決教育資源短缺的問題：

自1999年開始，教育部在政府財政赤字下，開始緊縮高教經費，為了避免各校反彈，於是開始將高等教育透過鬆綁、自足、自治、降低「辦學」負擔等市場機制的口號，逐步透過「彈性調整學雜費方案」，打破實行四十餘年的政府統一訂定徵收標準，同時使得各校短缺的教育經費由學費來補足，同時教育部透過產官學界宣傳「教育是個人投資」的口號，計畫將教育經費的責任由政府轉到個人身上。

政策推出之後幾乎無往不利，每年3-5％（約500-1500元）的「微幅調漲」，逐步蠶食著家長的荷包。根據統計，在私立學校中，超過八成的經費來自學生，超過一萬名學生的私立大專院校，平均每年賺新台幣3億元。直到2004年，學費調漲政策在解放高等教育聯盟、反高學費行動聯盟等團體的積極抗爭下，逐漸逼著教育部正視調漲的問題。教育部為了合理、合法化調漲政策，開始推出各種新政策：

首先是每年提出「年度公私立大專院校學雜費調整案說明」，透過各種表面上的「客觀的財務指標（常態現金結餘率及累計資金指數）」，實質是為「學費自由調漲」建立一套打造一把保護傘，在「校務經費細目」不公開的情況下，教育財團得以將各種盈餘藏在這保護傘下；不僅家長、學生無從監督，教育部和學校更可以振振有詞的捍衛教育的市場化。

其次，自2004年之後開始設立由教育部欽定遴選的學生、家長、企業及學者專家，共九人組成「學雜費審核小組」，作為教育部「民主諮詢」的窗口，並強調各校也應循此模式，設專案小組讓學生代表「參與」。

最後，教育部為了撫平民怨，提出「合理微調、嚴格把關、照顧弱勢」的口號，其中「照顧弱勢」政策一項包含學雜費的減免與各種助學貸款「優惠」措施，透過積極推動降低就學貸款利率、延長就學貸款還款年限、放寬就學貸款項目、建立銀行回饋機制等所謂的利多來欺騙家長和學生。仔細一看，就知道這是朝三暮四的欺騙招數：降低利息、延長緩款年限，讓學生貸多就負債更多，像是打麻醉劑一樣讓大家暫時忘記當下的學費壓力，而畢業後繼續成為學債奴，但卻無法根本解決「讀不起」的問題。

今日縱使要改革助學貸款制度，光靠爭取降低貸款利息是不夠的，如下圖所說明的：

財團和銀行其實是一體的兩面，既然教育經費不足的根本問題是稅制不公、財團稅務減免，那麼教育經費就不只是教育部的問題，更是整個政府的責任。在教育經費縮水的同時，政府卻增加給銀行團的利息補貼，縱使增加銀行的回饋，也只是讓財團搖身一變從逃漏稅者變成回饋學生的大善人，怎麼樣都讓財團賺飽；而政府無能支付各校經費的惡果，卻是透過放寬學費調漲由家長學生買單。

五、教育市場化對師生家長的傷害

學費的問題反應的依然是教育經費緊縮的根本問題，而教育部的解決辦法又是再一次的透過市場競爭、利潤機制來解決各校嗷嗷待哺的每張嘴巴：如此惡性循環，就產生包括了放任技術學院大量升等、大學數量爆炸至163間，教育部卻提不出足以照顧現有師生權益的退場機制。另一方面，在利潤的驅使下，為了增加或維持既有的利潤，各校無不使盡全力透過各種明的（學雜費）或暗的（額外規費）爭取營利機會。自2004-2007年，私立學校的調漲校數幾乎是公立學校的兩倍以上，2006、2007年核准的學校更全部都是私立的，由此可見，私立學校無論是實際上出現財務困難，或者希望賺得更多，都不斷的要求教育部給予更大的調漲空間。

從家長的觀點來看，教育部一方面宣傳市場化所帶來的學費自由調整的好處，可以讓家長依據自己能負擔的學費範圍來選讀學校，這樣的政策強化了既有的社會階級，在政府卸除教育責任下，低學費成了低品質的代名詞，M型社會中，左邊尖峰的中低收入家長，其子女就僅能念相對昂貴但卻低品質的後半段私立學校、經濟條件幾乎等同於所念學校的排名，原本窮人期待透過受教翻身的機會，在教育市場化之下已成妄想。

從教師的觀點，商品化也扭曲了教師的尊嚴：每年暑假，老師有招生的業績壓力，算人頭算業績已不是新聞；學校更透過「不漲學費就不增薪水」來分化學生與老師的關係、造成雙方的矛盾與緊張 ；更糟糕的是，在資源短缺下、巧婦難為無米之炊，痛苦而有良知的老師，僅能眼睜睜看著學生在休學與打工間放棄學習。

從學生的觀點更是冤枉，社會僅拼命批評草莓族沒專業、無法接受壓力。但卻未思考其結構原因：在助學貸款下，一般私校生畢業後，最少得12年背負著每月4198元的學貸，同時又面對著派遣、外包等低薪的就業市場。在校無法學得一技之長、就業又無法清償貸款下，看不到未來的青年人往往就選擇逃避面對。刷卡並被迫成為卡奴，就成為青年人的逃避方式或維生管道。

上述所謂的財務疏失，更精確的說應是長期潛伏在私校、因財務不透明累積的淘空、圖利等弊端。然而過去校數少、競爭少，各校仍可勉強捱過；然而在教育補助短缺、各校競爭激烈下卻讓財務「破洞」不再能輕易彌補，於是扭曲了大學、技院內各種關係。教育不是商品、學校不是商店，因此就不存在所謂的業務機密的問題；而讓財務徹底透明，師生家長得以監督財政細目，並參與經費的分配亦成了刻不容緩的工作。

六、引鴆止渴的解決機制：市場機制下的調降學費

然而，教育部在踏上教育市場的不歸路之後，卻再也踩不下任何的煞車機制，僅能順應著市場提出各種荒謬唐突的解決辦法。2007年，教育部終於對私校的財務黑洞問題有了反應，透過所謂的大學評鑑，開始對「財務有明顯疏失」的系所進行懲處，但其方法卻是「調降」學費。姑且不論這樣的作法是否會讓黑白道撐腰的教育財團感受到殺雞儆猴的壓力，唯一可確定只是讓原本缺乏教育資源的後段學校師生，更因教育經費短缺而壓低教育品質。

從今年的經驗中，可以歸結出教育市場化之下最關鍵的問題：「究竟真能透過學費調漲、調降來控制教育品質嗎？」

如果教育經費依然短缺，調漲或調降對家長與學生的差異，僅剩「增加負擔」或「壓低教育品質」，兩個爛蘋果間的差別。在教育部高喊「透過市場機制淘汰不好的學校」，被淘汰的是基層教師、學生，而不是營利腐敗的校方。

因此，在教育經費根本解決之道：首先，是爭取教育經費由政府支出。同時，不分公私立，都應爭取讓學校財務公開予任何人查證。當教育經費補助主要來自政府時，人民就更有理由在政府的公權力下，透過公共的力量介入監督，而避免私人財團將學校挾持為私有財產。

七、總結近年的反高抗爭與接下來的趨勢：

從2004年的解放高等教育聯盟的發難，到了2005年的教育公共化連線發動的7月15日「反對教育商品化 推動教育公共化」到了2006年5月13日「守護媽媽、手護教育，反對教育商品化大遊行」，在師生家長及各社運團體的共同努力，將各校學費調漲間數從2004年的53間壓到2007年的8間。

這樣的成果不是憑空得來的，教育部在恐懼學生運動的同時，將教育公共化連線的四名同學緩起訴、兩名判刑拘役、另一名同學與老師仍在審判中。而反對教育市場化、商品化的運動，也由2006年以前「畢其功於一役」式、針對教育部的遊行，在2007年開始轉為輔大、東海、文化等各校校內的抗爭；同時，抗爭的發動也從過去僅有學運社團存在的校園開始向沒有學運社團的校園擴展（如文化大學），印證了運動的版圖正在緩緩增強中。過往許多學生對抗爭抱持的觀望的態度，懷疑抗爭是否有效；而從教育部說明因為輔大、東海等校方「未跟學生團體作充分溝通」所以未被列入調漲名單，間接證實了「會吵的孩子有糖吃」的說法，而更精確的來說，三校抗爭的經驗給我們最大的提醒是「團結的學生才有未來」。

總結上述經驗，可預見為了避免每年一次學生、家長將教育部反對學費調漲的眾矢之的，未來教育部會更積極的透過學費調降、調漲機制，符合調漲資格的學校可自行調漲，在有降有漲中，分化各校的學生、創造校際差異，以破壞跨校間、以教育部為目標的抗爭行動。教育部的角色隱身幕後、學校與學生的矛盾更行加重 。而各校師生，如果能從今年各校「不抗爭就漲、抗爭就不漲」的經驗中，瞭解到僅有透過團結才能抗拒眼前教育市場化的傷害，同時透過民主的決議才能爭取更好的教育條件。

我們關心的不是漲多少、漲幾間的問題，因為教育不是菜市場，不是討價還價的地方，只要調漲就透露了教育部不肯檢討教育經費不足的根本問題。教育公共化認為教育的成果是整個社會共同受惠，因此由政府出資、人民決策的公共化教育將帶來價廉而質優的大學教育，同時，適才適所，讓想念大學、想念技職的人都能進入適合的學校，學校真正發展出特色以吸引學生、而非依賴分數排行。正因上述透過公共的資源來教育學生，因此公共化的教育絕非是所謂的吃大鍋飯、不勞而獲，而是真正想要、需要求知的人，可以進入想念的學校，但卻需加倍的認真才能畢業，因為這個文憑不再只是就業的兌換券，更代表社會對人才的期許，以及人才回饋於社會的責任。

八、我們的訴求：反對教育市場化，從教育公共化做起

1. 建立保護師生的大學退場機制：淘汰辦學不力學校但需兼顧既有師生的權利。

2. 充實教育經費：稅賦按等級課徵，同時透過銀行收歸公有免除學貸利息，以提供價廉而質優的各層教育

3. 透明財務：教育不是商品、學校不是商店，應廢除財務機密，公開公私立學校財政細目

4. 落實公共化的教育：政府出資，並由師生家長共同監督並決策資源分配