■任懷鳴

去（2009）年4月23日，由20多個民間團體組成之「我要12年國教聯盟」正式成立，並於7月12日發動千人大遊行，呼籲政府「於民國101年分階段實施12年國教」。

但政府的回應則一派輕描淡寫。同年9月4日，教育部仍按計畫核定通過《擴大高中職及五專免試入學實施方案》，而非民間呼籲的「12年國教」。88風災後內閣改組，教育部長鄭瑞城去職，與「12年國教」政策無關；接任的吳清基，更未就「12年國教」有任何著墨。此後10個月，這個「橫跨20年，歷經10任部長」的政策議題，似乎就此人間蒸發。

但大家可能忘了，在政黨輪替前，「12年國教」曾是前政府「救命閣揆」蘇貞昌的重要政策；2007年2 月27 日，蘇貞昌於立法院作施政報告時正式宣布：「2007 年開始推動12年國教，並於2009年起連續匡列3年經費共4百億全面實施。」

當年5到7月，教育部在全省舉辦25場「辦好12年國民基本教育縣市巡迴座談會」。一時之間，「12年國教」有如弦上之箭；而來自民間的零星質疑，也僅止於「九年一貫很多問題都還沒解決，怎麼推12年國教？」或「不要玩假的、便宜行事的12年國教」等等之類籠統的執行問題。可惜，蘇貞昌的政績終究無法挽回扁政府的頹勢；2008總統大選，僅管蘇謝的競選政見明白列出「12年國教」，終究敗給拒絕承諾「12年國教」的馬英九（註一）。

有趣的是，這個被今政府擱置的「前政府的政策」，其實是發源於「前前政府」。1989年的9月18日，當時國民黨執政的教育部長毛高文就曾宣布：「3年內將延長國民教育為12年。」但因為民間團體的反對，以及後來國民黨主流／非主流之爭，造成行政院長李煥下台，使得這個本來就不成熟的政策迅速夭折。

然而，直到2000年政黨輪替，伴隨著政治解嚴而來的各種社會運動仍持續衝擊著執政者，教改運動也是其中之一；從1988年的「全國民間團體教育會議」，到1994年「全國民間教育改革會議」，再到當年的「410教改大遊行」，都有要求政府「擴充升學管道，舒緩升學壓力」的訴求。

政府也曾一一作出回應，包括1990年教育部公布「延長國教初期計畫──國中畢業生自願升學方案」（當年5月宣布暫緩），1993年公布「發展與改進國中技藝教育方案──邁向10年國教目標」，以及1996年行政院教改會《教育改革總諮議報告書》提出五大教改方向：「教育鬆綁、帶好每一個學生、暢通升學管道、提昇教育品質、建立終身學習社會」。但即使如此，「12年國教」卻始終未再出現在國民黨政府的政策規劃中。

「12年國教」看似不同政黨、不同主政者的不同政策；但如果我們撥開政治鬥爭的迷霧，檢視政府決策的本質，將赫然發現：影響「12年國教」決策的真正力量，其實不在教育部門，而在經濟部門。

早在1994年，教育學者羊憶蓉就曾明白指出：「將人力發展計畫及經濟建設計畫，稱為（台灣）教育的最高指導原則，並非有意誇張。教育部門內的確有很多專業領域，非經濟部門所能插手，例如教科書編纂、師資培育、課程設計等。但關於各個教育階段的擴張、重點科目的發展、以及為配合就業市場所作的人力供需調配，這些事關教育發展方向的基本方針，都受到政府經建部門以經濟發展為考慮的詳細規畫。」（註二）然而，自1990年代以降，不論國民黨，還是民進黨，其經濟思維都深受新自由主義（主張充分之市場競爭、減少政府干預）的洗禮；因此，以擴張政府支出的「12年國教」，註定無法成為國、民兩黨的政策主流。

例如，針對高中職教育的供需，1997年3月經建會公布的《跨世紀人力發展計畫～民國86年至89年》是這樣建議的：「配合就業市場人力需求，彈性調整高職設科及招生人數，……，逐年適度減招高職學生，以逐年酌量增加高中教育容'量。……。研訂高職合理收費標準及放寬收費彈性，縮減公私立學校收費差距，促進公私立學校公平競爭。」其中不但未提到「12年國教」，更未提到「公立高中職的擴充」。

針對高等教育的供需，該計畫則建議：「未來大專校院招生人數應配合高等教育學齡人口之減少作適當調整。公立大專校院應充分運用現有資源，並配合國家發展需要調整系科；新設學校除已決定籌設者外，不宜再增加。鼓勵私人興學以滿足社會對高等教育之需求，惟亦應請社會大眾注意高等教育學齡人口未來縮減之情勢。」通篇計畫完全不提「公立高中職的供給不及5成、公立大專的供給不及3成」的問題！

民進黨執政後有改變嗎？在2001年4月經建會公布的《新世紀人力發展方案──民國90年至93年》當中，不但未再提到高中職的供需，對高等教育也一再重申「未來大專校院學生人數之擴增，應配合高等教育學齡人口減少之趨勢，作適當的調整」、「未來大學校院學生人數，宜採總量管制」、「將私人興學資源導入現有公私立學校，公立學校之學院、或建築物之籌建允許以捐資者命名」……。而2005年8月經建會公布的《新世紀第二期人力發展計畫──民國94年至97 年》，在44項「人才培育策略」中，也僅有一項提到供需：「鼓勵大學發展特色及功能區隔，適度增加優質大學招生名額。」

二次政黨輪替後的新政府呢？2009年1月經建會公布的《新世紀第三期經濟建設計畫──民國98至101年四年計畫》，我們終於看到以「公義關懷」為名的教育措施：「推動加額補助經濟弱勢私立高中職學生學費方案、產業特殊需求類科方案自97學年度逐年實施3年免學費、實用技能學程自97學年度3年免學費，規劃逐年推動高中職3年免學費政策。」以及「提高高中職就近入學比例，紓緩升學壓力；促進社區教育資源均衡，引導適性發展」這樣的空泛構想。然而，不但計畫中之「高中職全面免學費」不敢定出時間表，也未觸及「12年國教」中的另外兩個核心問題：平衡城鄉就學機會、提昇弱勢地區高中職教育品質至都會水平。

過去，民間教改運動一直給人一種「都會中產階級」的印象，所提訴求不外「人本主義」、「開放多元」、「國際觀」等等高層次的目標；卻始終無法高舉「社會公平正義」作為改革大纛，以呼喚基層民眾的共鳴。如果，教改運動者無法認清這是一場「公平正義」對抗「菁英教育」的戰爭，則「12年國教」理想終將遙不可及。

（高雄市教師會教育政策中心主任、公共化協會成員）

註一：2008年2月，民間團體擬定《2008總統選舉，各教育團體共同訴求》，其中八大訴求之第五項即為「充實經費 ，正確推動12年國教」。3月1日，各團體代表近20人於競選總部拜訪馬英九，但馬英九未就「12年國教」作出承諾。

註二：羊憶蓉，《教育與國家發展～台灣經驗》，桂冠，1994。