台灣公共化協會 (公共協): 站在十字路口的國有地政策

站在十字路口的國有地政策

星期五, 9月 21, 2012

▓潘欣榮
”2012年8月政府為財政紓困，財政部將雙北市大量的國有土地進行"活化"，將造成大量的土地成為財團炒作商品。土地商品化卻造成房價高漲，一般小市民無奈蝸居。如何在國有土地活化與人民基本生存需求間平衡？社會住宅、公益企業與中小企業產業政策，都正待我們摸索！”
-----編者按

財政部長張盛和於8月14日，公開表示財政部將兩年前被凍結釋出的雙北市地區五百坪以下國有土地，重新辦理標售，並宣稱目前已簽約的18個土地活化案，預估創造1.1萬個就業機會，開發完成後將增加1677億元稅收。這個將「地政結合財政」的風向球一拋出，隨即建商、房仲一致叫好，並大罵今日房價上漲的主因，正是因國有地禁止標售，導致雙北市的建地物稀為貴，私人地主漫天喊價所導致。

但他們未說的是，正因土地成為商品，物以稀為貴才成事實。而另一殘酷的事實是：標售解禁後，政府仍無法積極約束財團炒作，所以對市井小民來說，就業分不到、稅收課不到，唯一感受得到的是高房價帶來的空間狹小、封閉、交通不便的「蝸居」，並為了它每月「餵食」我們至少三分之一的薪水；甚至為了能穩定納租，我們得要日復一日的忍受愈來愈嚴苛的職場要求，才能在不景氣下保有棲宿之地。

若讀者不健忘，2009年都會區高房價被票選為十大民怨之首，2010年1月國有地、眷改土地標售雙雙創下住宅區每坪679萬元、商業區每坪719萬元的新高價後，因財政部承認國有土地標售是助漲房價的關鍵因素，才立下禁止標售的政策。

政府：地政服務財政紓困

然而，這次號稱「地政結合財政」的標售重新解禁，實際上是地政服務財政紓困，即由財政部領軍，將地政與營建業、房仲業結合，政府賣金雞母給財團炒房地產。

目前財政部的國有土地使用目的分為公用、非公用兩大類，根據國有財產局統計，公用財產約值5兆元（203萬公頃），活化策略所增加的收益約264億元，換算成資產收益率約僅0.5%；而非公用約7,400億元（約22萬公頃），收益約138億元，換算的資產收益率更低於0.2%。

對此，台灣執自由主義牛耳的經濟日報社論直言：「面臨當前少子化和政府組織縮編等趨勢，還保留大量的公用土地，任其閒置或未能發揮地利…故應從國家整體財政的角度，思考如何對公用部分先進行總體檢」，其結論是應標售解禁、改採BOT或PFI（民間融資提案制度）等賣斷或公私合營開發。

我們同意國有地不應閒置、應該作更有效的利用。但依照既有利潤導向的公私合營案例，都只會為土地炒作推波助瀾。

公民：地政結合產業轉型

相對的，抑制土地炒作、同時開拓政府財源，則需透過防弊與興利雙管齊下。

「防弊」方面，需禁止國有地標售，但允許承租或合營不分戶等開發方式，但對開發資本的性質需做嚴格限制，即需與「興利」政策相互結合。

「興利」政策就是從目前地政結合財政的政策，扭轉成「地政結合社福、產業政策」，重新規劃國有「公用、非公用土地」的公益性開發標的、合作夥伴，讓公用土地朝向滿足人民住、行、育、樂等基本需求。同時讓非公用土地用「以地作股」的方式，收取資產稅。最後，提供公益企業做社會或營業服務，以照顧弱勢族群。以下即具體說明、並輔以國內外案例。

一、滿足社會基本需求

憲法保障人民住、行、育、樂的生存基本需求，據此政府應善用國有地提供價廉質優的居住、公共交通、教育、運動及都市綠地。

具體來說，可引進香港、新加坡、荷蘭等國的成功經驗，由政府主導，或成立官方和民間合營的非營利性組織或公司，利用雙北市交通便利、商業活動集中、有捷運交通條件的閒置國有地，針對中低收入戶、或欠缺購屋置產能力的年輕人，興建平價、可長短期承租的「社會住宅」或「出租國宅」。

其實早在2010年1月，國產局即曾經提出國有地地上權公益性招標，規劃興建只租不賣的銀髮住宅、學生宿舍與一般住宅。並根據「國有非公用土地設定地上權作業要點規定」，設定地上權期間達50~70年，地租則為地價的1~5％，權利金可能低於市價的3成。

這看似理想的政策，卻因國產局幻想完全由民間開發商主責，最終不符開發商的利潤盤算而胎死腹中。然而放眼香港、新加坡，其皆由政府主導，或成立官方和民間合營企業。

事實上，像是在八八風災後，我們看到包括台灣世界展望會、紅十字會、慈濟等社福或慈善機構皆有大規模造村、造鎮的能力，且其工程品質亦不輸給私人建商，倘若能補強非營利國宅的營運管理，則可作為官民合營的出路之一。

二、以地投資中小企業

日前馬政府不斷高喊，仿效德國扶植台灣中小企業成為世界級的「隱形冠軍」。

然而，要將口號化為實踐、甚至在短時間內急起直追則需多重配套，而租金低廉、穩定的廠辦空間，甚至多元、彈性的產業園區，則是中小企業的迫切需求。

對於營業用土地，自由主義開發派會傾向政府應由民間負責興建，一部分回饋給地方政府，一部分則和民間共同使用，將原屬免稅的國產，即轉化為可稅財產，政府即可收取權利金、租金，和各種營業稅、土地增值稅。

然而，依照今年住宅依實價課稅，以及設立證交稅、奢侈稅所遭遇的險阻，即知在富人萬歲的台灣，上述稅金極可能是看得到卻課不到。

相對的，要讓企業利潤與其他社會成員分享，則應在土地提供中小企業的同時，以累進稅率的土地資產稅來確保社會公義重分配。

具體來說，政府可將國有地的土地租金、設定權作價投資經申請核可的企業，即參考目前公股銀行對企業做貸款、創投的審核機制，只是將審查標的，從現金改為土地。

從此，政府不再藉由土地標售獲得一次性收入，而是以地作股來帶動多元產業的發展、以及長期性的投資收益。

三、公益企業社會照顧

台灣面臨高齡化、少子化時代，從社會安全的角度，老人照顧日趨迫切；同時，也有大量具有勞動力的失業者、殘障朋友，需要公益企業訓練及營業的空間；甚至在極端氣候的今日，需透過國土保育、環境保護來確保偏鄉居民的居住安全。

倘若政府能將國有地釋出給社福機構，作為上述多元的公益性質的產業經營，則可讓台灣的社會服務、傷殘照顧、環境保育與防災準備，都能有在地化的長足扎根，更是人權立國最立體而深刻的表現。

事實上，國有財產局網站上已聲明：「國有土地屬人民全體所有，國有非公用土地優先提供公用為管理之基本原則…各級政府機關如有目的事業需要（如國土保育、環境保護），即可辦理撥用，並依施政目的管理維護。」未來，只要我們更豐富「公用管理」的論述，來向社福等公益福利團體開放，其所創造的社會效益，遠非目前恩給、殘補的社會救助金所能比擬。

小結：地政結合社福、產業政策

打從工業革命的圈地運動開始，產業的跨時代性提昇、成敗總與國家的土地政策密切相關。但三百年過去了，今日的資本主義雖已不像圈地運動時對農地的豪奪強取，但隨著資本主義的發展危機，資本家已將資金從生產移往土地房市炒作，其對我們棲身之所的剝奪，卻在合法的外衣下更為赤裸強暴。

生活在台灣的我們，也正站在國有地上的十字路口上，在財團炒地利潤與人民基本生存間作選擇。國有地不能成政府籌錢管道，相對的，國有地政策的走向，將關鍵性的影響台灣未來公益社會能否被建立、中小企業能否脫胎換骨。