免學費政策才是12年國教的病灶
▓任懷鳴
”輿論至今對十二年國教最大的質疑，主要聚焦在各種「超額比序」項目的不當（例如擔任幹部、志工的計分）；但筆者不禁要說，大家真的弄錯方向了！十二年國教真正的毛病不在「超額比序」，而在「全面免學費」的政策。”
-----編者按
8月31日，教育部熱熱鬧鬧的舉行了「十二年國教諮詢會」揭牌儀式，公布68位委員名單，其中包括公開向教育部下戰帖的國教行動聯盟，「化解雜音」的意圖明顯；當天，教育部也發行專刊，邀請林百里、施振榮等多位名家為十二年國教加持背書，其中洪蘭教授還以「一件事若是對，就該去做」為題為該專刊寫序。
”輿論至今對十二年國教最大的質疑，主要聚焦在各種「超額比序」項目的不當（例如擔任幹部、志工的計分）；但筆者不禁要說，大家真的弄錯方向了！十二年國教真正的毛病不在「超額比序」，而在「全面免學費」的政策。”
-----編者按
在馬政府施政滿意度低迷，而十二年國教又迭遭抨擊的此刻，教育部願意展現廣納建言的誠意，卻又不放棄「堅持做對的事」的決心，的確值得肯定；在此，筆者呼籲教育部：協調與溝通千萬不要淪為和稀泥，而「堅持做對的事」的同時，也應注意到「如何把事情做對」。
那麼，到底十二年國教的哪件事教育部沒有做對呢？這便是本文的主題。
輿論至今對十二年國教最大的質疑，主要聚焦在各種「超額比序」項目的不當（例如擔任幹部、志工的計分）；但筆者不禁要說，大家真的弄錯方向了！十二年國教真正的毛病不在「超額比序」，而在「全面免學費」的政策。
事實上，筆者完全同意，部分「超額比序」的項目確有不當；但以筆者參與多場與「超額比序」相關會議的觀察，現階段「合理的比序項目」（例如按戶籍分發，或抽簽）非常不容易被接受。其最主要的原因在於：第一，目前高中職仍存在「城鄉品質不均」及「公私立品質不均」的問題，以及第二，國人仍對明星高中有強烈的偏愛。因此，若不透過「高中職均優質化方案」，大幅改善落後地區高中職的軟硬體；若不透過「國中生適性輔導方案」及「高中職就近入學方案」，有效引導高分群學生分散至社區高中職（以造成「繁星效應」）；「超額比序」的壓力將永遠難以化解。而不論是「高中職均優質化方案」，還是「國中生適性輔導方案」及「高中職就近入學方案」，都必須藉著十二年國教政策的持續投入資源，才能逐漸產生效果。現在一味要求「不得超額比序」，將顯得有點「不知民間疾苦」！
那麼，要投入的資源具體是多少呢？去（100）年9月行政院核定的〈十二年國民基本教育實施計畫〉中可以看到，「高中職優質化及均質化」方案，100年度的法定預算已達36.7億，102年至104年度，每年更平均增為50億；而「國中生適性輔導」方案，100年度的法定預算12億，102年至104年度，每年也平均增為21億。可見，此二方案皆需要龐大的資源投入。
再者，如果從十二年國教的重要目標「促進教育機會均等，實現社會公平正義」來看，高中職的均優質化絕對是一項核心的工作。除此之外，另外二項工作也相當重要：一是弱勢者的學費補助，二是弱勢者的補救教學；前者在於解決「社經弱勢學生被迫就讀私校，卻付較高學費」的不公平，後者則在於解決「社經弱勢學生無力補習，學習起跑點永遠落後」的不公平。事實上，學者甚至指出：由於社經背景佳者有能力獲得校外補習，有較好的文化資本可以增進學習成果；因此，若只有學費補助，並無法有效解決社經背景所帶來的教育機會不平等，而至少需要搭配「對低社經學生的補救教學措施」（註）。可見，補救教學方案是十二年國教不可或缺的配套。
於是，有鑑於過去的補救教學方案（「攜手計畫-課後扶助」及「教育優先區計畫-學習輔導」）的成效不彰，教育部特別在十二年國教配套之一的「國民小學及國民中學補救教學實施方案」提出改進計畫，包括：擴大補救教學對象、研發補救教學教材及檢測系統、建立督導機制、提昇補救教學師資…等等；甚至，檢討之前「課後補救教學」的成效不彰，教育部也規劃「仿特教資源班」的「於一般上課期間抽離班級」的方式進行補救教學。據教育部自己的估計，上述計畫一年將增加15億的開支（若師資由「鐘點教師」改為「編制教師」，將不只此數）；而這還不包括對高中職生的補救教學！
然而，以上的重要工作（補救教學、高中職均優質化等），卻有可能在「全面免學費」的政策下被完全葬送！
事實上，民國96年規劃的「十二年國民基本教育」原本只補助弱勢學費，重點是對經濟弱勢子女，就讀於非自願就讀之私立學校給予學費差短補助；但到了100年版，學費補助變成二階段，第一階段（100學年～102學年）為「加額補助弱勢學費」，包括：1.家戶年所得114萬元以下公私立高職（含五專前三年）學生免繳學費，以及2.家戶年所得114萬元以下私立高中學生比照公立學校學費。第二階段（102學年起）卻一躍成為「全面免學費」–只要國中生願意升學，不分公私立，不論高中職，通通免學費。更嚴重的是：完全不排富！
於是，光是補助高中職學費，100年～102年每年分別為120億到144億不等；而103年更將暴增到178億，104年甚至到210億；造成教育經費受到嚴重排擠，也大幅超出去（100）年底教育經費編列與管理法修法增加的200億額度。據估計，103年因為「全面免學費」政策，全國教育經費將出現66億元的巨大缺口！試問，這個缺口是要由行政院另外籌錢彌補？還是要教育部內部勻支？
還記得去（100）年3月，行政院舉行開春第一次院會，通過了「5歲幼兒免學費」及「高中職免學費」二個方案，但卻要求教育部從現有預算中自行勻出25.4億元推動高中職免學費；以致爆發「12年國教經費跳票」的新聞事件，引來民間一片撻伐之聲。展望未來，國家經濟成長率持續下滑，稅收有減無增，而政府舉債逼近破表…，種種跡象都在告訴我們：「12年國教經費跳票」事件恐將重演！到時候若要求「教育部內部勻支」，則依照公共選擇理論的判斷，較無利益支持者的「補救教學方案」和「高中職均優質化方案」，恐將成為第一個犧牲品。
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註：施祐吉、黃毅志（2009），《從教育社會學的觀點檢視十二年國民基本教育政策》，教育政策論壇，12卷3期，35-64。
作者為高雄市教師會教育政策中心主任，台灣公共化協會成員
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